L'Opacité des Exécutifs en Belgique Francophone
Un paradoxe démocratique saisissant
Le paradoxe est saisissant : alors que les conseils communaux diffusent leurs séances en direct et que les parlements ouvrent leurs portes, les organes exécutifs belges — du collège communal au Conseil des ministres fédéral — restent hermétiquement clos.
Le constat
Cette opacité n’est pas un accident : elle résulte d’un système politique belge structuré autour de la particratie, où les décisions se prennent dans des instances informelles (le “Kern”, les bureaux de partis) sans existence légale ni obligation de transparence.
Les résistances puissantes
En mai 2024, la quasi-totalité des partis traditionnels (PS, MR, Ecolo, CD&V, Vooruit, Open VLD) ont voté contre une Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) contraignante au niveau fédéral, alors même que toutes les régions belges l’ont adoptée depuis 2019.
L’affaire Vandenbroucke
Ce ministre de la Santé a bloqué personnellement la réforme pour protéger ses propres secrets, puis a été reconduit dans le gouvernement suivant — symbolisant un système où l’autocensure et le conflit d’intérêts sont structurels.
Un contexte défavorable en 2025
Le gouvernement De Wever, formé en février 2025 après 239 jours de négociations, n’a organisé aucune conférence de presse en trois mois et n’inscrit aucune mesure de transparence dans son accord de coalition.
Pourtant, la Belgique se classe 119e sur 136 pays au classement international sur le droit à l’information, derrière le Kazakhstan et l’Arabie Saoudite.
Les instances européennes (GRECO, Commission européenne) multiplient les rappels à l’ordre, tandis que la société civile belge (Transparencia, Cumuleo, Ligue des droits humains) reste mobilisée.
Une transparence à géométrie variable
La Belgique francophone présente des différences spectaculaires dans la transparence de ses quatre niveaux d’exécutifs.
🏆 Bruxelles : le champion incontesté
La Région de Bruxelles-Capitale se distingue depuis le scandale Publifin en 2017 : elle publie systématiquement les ordres du jour de son Conseil des ministres avant les séances (le jour même, chaque jeudi matin) ainsi que toutes les décisions prises.
Outils de transparence bruxellois :
- La plateforme OpenBudgets.be.brussels permet de visualiser marchés publics, subventions et études commandées avec leurs montants et bénéficiaires
- Le décret du 16 mai 2019 a rendu la CADA bruxelloise contraignante, donnant aux citoyens un recours effectif contre les refus d’accès
🟡 Wallonie : position intermédiaire
La Wallonie occupe une position intermédiaire respectable. Elle publie les ordres du jour du gouvernement en ligne depuis plusieurs années, généralement la veille des séances. La Déclaration de Politique Régionale 2024-2029 s’engage à renforcer la publicité active “dans le respect du RGPD”.
Limites : Les comptes rendus détaillés des délibérations ne sont pas systématiquement accessibles, et la transparence se limite essentiellement aux arrêtés publiés au Moniteur belge.
🔴 Niveau fédéral : un contraste troublant
Du côté positif :
- Communiqués de presse après chaque Conseil des ministres du vendredi
- Conférences de presse organisées (sous De Croo)
- Ordres du jour provisoires en ligne
- Archives historiques des procès-verbaux de 1918 à 1979 consultables
Du côté négatif :
- Les procès-verbaux contemporains sont totalement inaccessibles
- Seules des “notifications” succinctes remplacent les comptes rendus détaillés
- La CADA fédérale n’émet que des avis consultatifs, régulièrement ignorés par les administrations
🔴 Fédération Wallonie-Bruxelles : lanterne rouge
Aucune publication systématique identifiable des ordres du jour ou décisions du Conseil des ministres n’existe sur les sites gouvernementaux. L’effort de transparence se concentre sur les organismes subsidiés (RTBF, ONE, CHU de Liège) plutôt que sur le fonctionnement gouvernemental lui-même.
Le nouveau gouvernement MR-Engagés promet “de nouvelles règles pour renforcer la transparence dès 2025”, mais sans précisions concrètes.
Le Kern et la particratie : le pouvoir invisible
Qu’est-ce que le Kern ?
Au cœur du système politique belge se trouve une architecture décisionnelle invisible mais toute-puissante. Le “Kern” (noyau en néerlandais) désigne le Comité ministériel restreint où siègent le Premier ministre et tous les vice-Premiers ministres — un par parti de la coalition.
Instance sans existence légale
Cette instance n’a aucune existence constitutionnelle ni légale : aucun texte ne règle ses missions, sa composition ou son organisation. Pourtant, selon le CRISP, “c’est en son sein que sont prises la plupart des décisions majeures qui concernent la Belgique.”
Un fonctionnement opaque
Le Kern du gouvernement De Croo réunissait 8 ministres sur 15 — pour la première fois, plus de la moitié du gouvernement. Il se réunit désormais plus souvent que le Conseil des ministres complet, qui n’est devenu qu’une “chambre d’entérinement”.
Les grandes décisions passent toutes par le Kern :
- Prolongation du nucléaire avec Engie
- Réforme des pensions
- Trajectoire budgétaire
- Réforme fiscale
Aucun procès-verbal n’est archivé. Aucune communication systématique des décisions n’est effectuée. Les journalistes s’informent par des fuites auprès des cabinets.
La critique de Wilfried Martens
L’ancien Premier ministre Wilfried Martens dénonçait déjà dans ses mémoires les “dangers du kern” :
“Les ministres qui ne font pas partie de ce cabinet restreint se sentent frustrés parce qu’ils n’ont pas été associés à des décisions qu’ils doivent loyalement approuver sans en connaître les tenants ni les aboutissants.”
Les DAB : encore plus opaques
Cette concentration du pouvoir s’accompagne d’instances encore plus opaques : les DAB (Directeurs van het Algemeen Beleid), où les chefs de cabinet se réunissent au minimum quatre heures par semaine pour “déminer les dossiers explosifs” avant même qu’ils n’atteignent le Kern.
Le rôle des partis politiques
La particratie belge structure cette opacité :
- Les présidents de partis jouent un rôle prépondérant : ils négocient les accords de gouvernement, désignent les ministres (sauf chez Ecolo/Groen)
- Les bureaux de parti constituent des “petits gouvernements” où les orientations politiques sont définies
- Selon Wilfried Dewachter, dans “Le mythe de la démocratie parlementaire” (2001), le Parlement belge “n’intervient pas en première ligne dans la décision politique”
Circuit décisionnel opaque
Le circuit : négociations entre présidents de partis (hors institutions officielles) → Kern → Conseil des ministres (entérinement) → Parlement (vote). La transparence menacerait directement ce système en rendant visibles les rapports de force réels.
Le verrouillage juridique : une loi vidée de sa substance
La loi du 12 mai 2024
Le 12 mai 2024, la Chambre des représentants votait la loi modifiant la transparence administrative, portée par la ministre Annelies Verlinden (CD&V). Présentée comme une réponse aux critiques du GRECO, elle étendait pour la première fois les obligations aux cabinets ministériels.
Une coalition de dix organisations — associations de journalistes, Ligue des droits humains, Transparencia, Cumuleo — l’a dénoncée comme une “duperie” qui “fait pire que mieux”.
L’exception “stratégie politique”
Le nœud du problème tient à l’article introduisant une exception pour “le secret des documents administratifs portant sur l’exécution d’une stratégie politique” entre :
- Ministres
- Ministres et membres de leurs cabinets
- Cabinets entre eux
- Avec des partis politiques et groupes parlementaires
En pratique
Cette formulation permet de refuser l’accès à tout le processus décisionnel. Le Conseil d’État lui-même, dans son avis du 30 janvier 2023, s’est questionné sur l’utilité de ce motif d’exception.
Le refus d’une CADA contraignante
Le refus de rendre la CADA fédérale contraignante constitue le blocage majeur. Toutes les CADA du pays ont un pouvoir décisionnel contraignant : la Flandre depuis 2004, Wallonie-Bruxelles-FWB depuis 2019. Au niveau fédéral, la CADA ne peut émettre que des avis consultatifs.
Les conséquences : Les administrations ignorent régulièrement les avis de la CADA — et les citoyens doivent alors saisir le Conseil d’État (5 000 à 10 000€ d’honoraires, deux à trois ans de procédure).
Le vote du 2 mai 2024 est éloquent :
- Ont voté CONTRE : PS, MR, Ecolo, Groen, Vooruit, CD&V, Open VLD
- Ont voté POUR : PTB, Les Engagés, DéFI, Vlaams Belang (minoritaires)
Le coût ?
75 000 euros par an selon une réponse parlementaire d’Ecolo. Les associations le jugent “pas de quoi handicaper un budget fédéral” de dizaines de milliards.
Les rappels à l’ordre européens
La Commission européenne, dans son rapport annuel sur l’État de droit, demande explicitement que la CADA belge devienne contraignante. Le GRECO a classé la Belgique en “procédure de non-conformité” (statut exceptionnel) : sur 22 recommandations du cinquième cycle, seules 6 sont satisfaitement mises en œuvre, 9 partiellement, et 7 pas du tout.
Un droit constitutionnel bafoué
L’article 32 de la Constitution établit pourtant depuis 1993 un droit fondamental : “Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie.”
Mais les exceptions légales — sécurité, relations internationales, ordre public, intérêt économique, secret commercial, et désormais “stratégie politique” — sont interprétées de manière extensive.
Le classement international est sans appel : la Belgique se situe au 119e rang sur 136 pays au RTI Rating (Right To Information), derrière le Kazakhstan (118e) et l’Arabie Saoudite (117e).
L’affaire Vandenbroucke : un cas d’école
L’affaire illustre parfaitement le dysfonctionnement systémique.
Les faits
Depuis plus d’un an (2022-2023), le quotidien Het Laatste Nieuws demande l’accès aux emails échangés entre :
- Le ministre de la Santé Frank Vandenbroucke
- Pedro Facon (commissaire COVID)
- Le GEMS durant la gestion de la crise sanitaire
Les documents concernent notamment la gestion de 100 millions d’euros de matériel sanitaire périmé voué à la destruction dès l’été 2021, malgré les alertes du prestataire Medista.
Un conflit d’intérêts patent
La chronologie révèle un conflit d’intérêts patent :
- La CADA donne raison au journal (mais ne peut émettre qu’un avis consultatif)
- Vandenbroucke “annule” son refus pour éviter une défaite juridique… puis refuse à nouveau
- Juin 2023 : Transparencia dépose plainte auprès de l’Office Central pour la Répression de la Corruption pour atteinte aux libertés constitutionnelles et conflit d’intérêts non déclaré
- L’élément aggravant : Vandenbroucke aurait personnellement bloqué la réforme rendant la CADA contraignante, alors même qu’il était concerné par une demande d’accès
- Janvier 2024 : Le parquet de Bruxelles ouvre une enquête
- Février 2025 : Vandenbroucke est reconduit comme ministre de la Santé dans le gouvernement De Wever
Impunité structurelle
Un ministre peut bloquer personnellement une réforme pour protéger ses propres secrets, être mis sous enquête pénale, et être reconduit dans le gouvernement suivant.
Une série de scandales sans réforme
Les scandales de transparence se sont multipliés depuis 2020 :
- Qatargate (corruption présumée au Parlement européen)
- Kazakhgate
- Nethys/Publifin
- El Kaouakibi (détournements de fonds)
- Samusocial
- Voyage dispendieux du Parlement wallon à Dubaï
En 2024, TestAchats, GERFA et la Maison des lanceurs d’alerte dénoncent que la loi votée “ne fonctionne pas”. Ces scandales à répétition n’ont produit aucune réforme systémique.
L’opacité des collèges communaux
Le contraste avec les collèges communaux révèle une cohérence dans l’opacité.
Un secret absolu
L’article L1123-20 du Code de la démocratie locale en Wallonie dispose explicitement : “Les réunions du collège communal ne sont pas publiques.”
Cette règle s’applique uniformément en Wallonie et à Bruxelles, sans aucune exception. Le collège — organe exécutif composé du bourgmestre, des échevins et du directeur général — se réunit systématiquement à huis clos.
Seules les décisions finales sont actées au procès-verbal, à l’exclusion des débats et délibérations. Aucune commune ne publie volontairement davantage d’informations.
Justifications officielles
La justification officielle repose sur :
- L’efficacité de la gestion quotidienne
- La protection des personnes
- La liberté de débat
Un débat public inexistant
Le décret wallon du 18 mai 2022 a renforcé la transparence des conseils communaux (publication obligatoire des projets de délibérations), mais n’a pas touché au secret des collèges.
Asymétrie totale
L’asymétrie totale entre le conseil (public) et le collège (secret) crée une zone d’opacité importante dans la gouvernance locale, où l’essentiel de l’activité administrative quotidienne se déroule sans possibilité pour les citoyens d’assister aux délibérations.
Les leçons étrangères : d’autres coalitions complexes sont transparentes
Le mantra belge veut que la “culture du compromis” dans des coalitions complexes exige la confidentialité. L’argument mérite examen.
🇳🇱 Les Pays-Bas : coalitions et transparence
Les Pays-Bas, démocratie consociative avec une culture de coalition similaire à la Belgique, offrent un contre-exemple éclairant.
Le gouvernement néerlandais publie systématiquement :
- Les agendas de ses ministres (actualisés mensuellement)
- Les listes de décisions du Conseil des ministres
- Les coûts administratifs
- Les BNC-fiches (position néerlandaise sur les propositions UE) six semaines après les décisions
- Des agendas annotés avant les Conseils européens détaillant leur position sur chaque dossier
La Loi sur le gouvernement ouvert (Wet open overheid) néerlandaise établit un cadre robuste :
- Conférence de presse après chaque Conseil des ministres du vendredi
- Plateforme data.overheid.nl centralisant les données gouvernementales
- Les délibérations restent confidentielles, mais la transparence porte sur ce qui compte : les décisions prises, les rencontres des ministres, et les positions défendues
🇸🇪 Scandinavie : champions mondiaux
Suède - Le système le plus ancien :
- Depuis 1766, le Freedom of Press Act établit le “Principe de Publicité” (Offentlighetsprincipen)
- Tous les documents créés ou reçus par les institutions publiques sont accessibles
- Les salaires de tous les fonctionnaires — incluant le Premier ministre (184 000 SEK/mois) — sont publics
- Les déclarations fiscales de tous les citoyens adultes sont accessibles via l’agence fiscale
Finlande, Norvège, Danemark :
- Cadres similaires depuis 1970
- Lois sur la liberté d’information à statut constitutionnel
🇳🇿 Nouvelle-Zélande : première mondiale
Régulièrement classée première mondiale en transparence, la Nouvelle-Zélande a instauré en 2019 une politique de divulgation proactive :
- Les Cabinet papers et minutes doivent être publiés dans les 30 jours ouvrables après la décision finale
- Philosophie simple : “If we can publish it, we will”
- Le Cabinet Manual guide l’éthique ministérielle (conflits d’intérêts, cadeaux, lobbying)
- Surveillance de Transparency International NZ
Principes universels
Consensus international
Aucun pays ne diffuse en direct son Conseil des ministres national — la confidentialité des délibérations reste universelle pour permettre des débats francs avant la position publique unifiée.
Mais la transparence se réalise via les publications post-décision : listes de décisions, Cabinet papers, comptes rendus structurés, publications des réunions ministres-lobbyistes.
L’exceptionnalité belge est un mythe
Caroline Sägesser du CRISP conteste l’exceptionnalité belge :
“Je ne suis pas convaincue que ce soit une grande spécificité belge. Dans toutes les démocraties qui connaissent un scrutin proportionnel, il y a forcément des compromis à faire.”
Exemples :
- L’Allemagne gère des coalitions tripartites avec davantage de documents publics
- Le Danemark forme souvent des gouvernements minoritaires obligés de négocier avec l’opposition, mais maintient une grande transparence
La vraie question
Ce n’est pas la coalition en soi qui exige le secret, mais le système particratique belge où les décisions se prennent hors des institutions officielles. La transparence menacerait le pouvoir des présidents de partis, pas la capacité à former des coalitions.
Pistes concrètes et perspectives
Les six propositions de la société civile
La coalition de dix organisations a formulé six propositions précises en juin 2023 :
-
Rendre la CADA fédérale contraignante (priorité absolue)
- Coût estimé : 75 000 euros annuels
- Le modèle existe dans toutes les régions belges
-
Supprimer l’exception “stratégie politique”
- Pour donner un sens réel à l’extension de la loi aux cabinets ministériels
-
Instaurer une procédure accélérée
- Pour demandes urgentes (modèle bruxellois)
- Répondre aux besoins journalistiques
-
Renforcer la publicité active
- S’inspirer d’OpenBudgets bruxellois
- Publier : factures, avis des Inspecteurs des finances, dossiers du Conseil des ministres, subventions, études et marchés publics
-
Streaming partiel des séances gouvernementales
- Parties publiques uniquement
- Plusieurs parlements régionaux le font déjà
-
Publication rapide des procès-verbaux
- Modèle néerlandais : listes de décisions dans les 48 heures
- N’exige que des ajustements procéduraux
Autres propositions techniques
Publication des agendas ministériels mensuels :
- Identification des organisations rencontrées
- Objectif des réunions (pas de “general catch up”)
- Suivre le modèle britannique amélioré en 2023
Registre de lobbying contraignant :
- La proposition Ecolo-Groen attend au Parlement depuis 2022
- Recevrait le soutien explicite du GRECO
Le RGPD n’est pas un obstacle
Le cadre RGPD ne constitue pas un obstacle sérieux :
- L’anonymisation des documents se pratique déjà pour les décisions disciplinaires de magistrats
- Les exceptions existantes (article 6 de la loi 1994) couvrent légitimement la sécurité, les relations internationales, l’ordre public, le secret commercial
- Le secret défense concerne moins de 5% des documents
- Les coûts informatiques sont négligeables : les bases de données existent déjà
Un contexte politique défavorable
Le gouvernement De Wever (coalition Arizona : N-VA, MR, Les Engagés, Vooruit, CD&V), formé en février 2025 après 239 jours de négociations, n’a organisé aucune conférence de presse en trois mois.
Contraste avec De Croo :
- Alexander De Croo organisait des points presse réguliers pendant la crise COVID
- Bart De Wever, introverti et peu friand des confrontations médiatiques, préfère déléguer la communication aux vice-Premiers et utiliser son Instagram personnel
L’accord de gouvernement Arizona :
- Mentionne la transparence mais ne contient aucune mesure concrète sur la CADA ou le registre de lobbying
- Priorités ailleurs : austérité budgétaire, défense (passage de 2% à 2,5% du PIB d’ici 2034), migration
Trois leviers possibles
Pistes de changement
1. Pression européenne :
- La Commission européenne demande explicitement une CADA contraignante dans ses rapports annuels sur l’État de droit
- Le GRECO maintient la Belgique en procédure de non-conformité exceptionnelle
- Une condamnation par la Cour de Justice de l’UE reste possible
2. Nouveau scandale majeur :
- L’histoire montre que seul le scandale Publifin (2017) a poussé Bruxelles à transformer radicalement ses pratiques
3. Le modèle régional bruxellois :
- Prouve qu’une transparence ambitieuse est compatible avec le système belge : OpenBudgets.be.brussels, CADA contraignante, publication systématique des ordres du jour et décisions fonctionnent depuis 2019 sans paralyser l’exécutif
Conclusion : anatomie d’une résistance systémique
L’opacité des exécutifs belges n’est ni un accident historique ni une fatalité liée à la complexité des coalitions. Elle résulte d’un choix politique délibéré de protéger un système particratique où le pouvoir réel s’exerce dans des instances informelles — Kern, DAB, bureaux de partis — échappant à tout contrôle démocratique.
Une réforme trompeuse
La récente réforme de mai 2024, présentée comme une avancée, a en réalité créé de nouvelles exceptions massives tout en refusant l’unique mesure qui aurait donné un sens au droit constitutionnel d’accès aux documents : rendre la CADA fédérale contraignante pour 75 000 euros annuels.
Un système d’impunité
L’affaire Vandenbroucke symbolise le dysfonctionnement : un ministre peut bloquer personnellement une réforme pour protéger ses propres secrets, être mis sous enquête pénale par Transparencia, et être reconduit dans le gouvernement suivant.
Les scandales s’accumulent — Qatargate, 100 millions d’euros de matériel COVID gaspillé, Nethys — sans produire de réforme systémique. La “fatigue des scandales” s’installe pendant que la Belgique se classe 119e sur 136 pays au classement mondial du droit à l’information.
La preuve internationale
Les comparaisons internationales démolissent l’argument d’exceptionnalité belge :
- Les Pays-Bas gèrent des coalitions complexes avec transparence systématique
- La Scandinavie prouve qu’ouverture et efficacité cohabitent depuis 250 ans
- La Nouvelle-Zélande publie ses Cabinet papers en 30 jours
- Même au sein de la Belgique, Bruxelles démontre qu’une transparence ambitieuse fonctionne
Le véritable enjeu
Enjeu politique, pas technique
Le véritable enjeu n’est pas technique mais politique : la transparence menacerait directement le système particratique en rendant visibles les rapports de force entre présidents de partis et les compromis “compromettants” négociés dans l’ombre.
Tant que les décisions se prennent dans le Kern sans procès-verbaux archivés plutôt qu’au Conseil des ministres, tant que les bureaux de partis définissent les orientations avant les institutions officielles, tant que la CADA fédérale reste consultative alors que toutes les régions l’ont rendue contraignante, le contrôle démocratique restera illusoire.
Perspectives
Les perspectives à court terme sont sombres : le gouvernement De Wever n’inscrit aucune réforme de transparence dans ses priorités.
Mais trois leviers pourraient débloquer le système :
- Une condamnation européenne contraignante
- Un scandale majeur touchant directement l’exécutif actuel
- Une mobilisation citoyenne articulée autour de revendications précises et chiffrées
La généralisation du modèle bruxellois aux autres niveaux constitue une voie réaliste, prouvée, compatible avec le fonctionnement institutionnel belge.
Conclusion finale
Le changement viendra soit de la pression externe (UE, GRECO), soit d’un choc interne (scandale), soit d’un épuisement progressif du système particratique lui-même — mais certainement pas de la volonté spontanée d’une classe politique qui a trop à perdre de la lumière.
Sources et références
Sources principales
- Document de recherche sur l’opacité des exécutifs en Belgique francophone (2025)
- CADA de la Fédération Wallonie-Bruxelles - Rapport d’activités 2024
- Canopea - “La transparence administrative, un pilier de la démocratie” (février 2025)
Organisations de la société civile
- Transparencia.be - Plateforme de demandes d’accès aux documents administratifs
- Cumuleo - Surveillance des mandats et rémunérations
- Ligue des droits humains
- Transparency International Belgium - Indice de Perception de la Corruption 2024
Institutions européennes
- GRECO (Groupe d’États contre la Corruption) - Rapports d’évaluation sur la Belgique
- Commission européenne - Rapports annuels sur l’État de droit
Organismes de recherche
- CRISP (Centre de recherche et d’information socio-politiques)
- Brulocalis
Médias et presse
- La Libre - “Transparence administrative : le fédéral doit adapter son projet de loi” (avril 2024)
- L’Avenir - “Comment la Belgique a dupé la Commission européenne” (juillet 2023)
- RTBF - “La Belgique peut mieux faire, estime l’Europe” (juillet 2021)
- Het Laatste Nieuws (affaire Vandenbroucke)
Ressources gouvernementales
- OpenBudgets.be.brussels - Plateforme de transparence bruxelloise
- be.brussels - Commission d’Accès aux Documents Administratifs de Bruxelles
- SPF Justice - Informations sur le GRECO et la lutte contre la corruption
Partis politiques
- Les Engagés - Communiqués de presse sur la transparence administrative
- PTB - “Corruption des politiciens : nous voulons des mesures sérieuses”
Références internationales
- Conseil de l’Europe - Conventions pénale et civile sur la corruption
- Nations Unies - UNCAC (Convention contre la corruption)
- RTI Rating - Classement mondial du droit à l’information